El desafío de la movilidad sostenible en Bogotá y Lima : una mirada a las políticas publicas

Por Hugo Thomas (Universidad Rennes 2) [Version française ici]

El informe de investigación Movilidad sostenible en Bogotá y Lima (enlace HAL: https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-03673187) elaborado por Hugo Thomas durante su pasantía analiza y compara las políticas públicas del transporte y de la movilidad en Bogotá y Lima.

Los principales aspectos desarrollados en este documento son los siguientes. Se presentan las trayectorias de desarrollo urbano que siguieron Bogotá y Lima en la segunda mitad del siglo XX, con especial enfoque en la informalidad de la producción de las dos ciudades y la conformación de todo un ecosistema de prestación del transporte tradicional conocido como la guerra del centavo. Se analizan a profundidad las políticas públicas del transporte urbano desde finales de los años 1990, entre ellas la importante reforma del transporte público en Bogotá y sus principales desafíos, en un contexto de disminución de la partición modal del transporte público. También se brindan elementos de comprensión sobre las externalidades del transporte urbano con enfoque sobre los gases de efecto invernadero (GEI) y la contaminación aérea: parque automotor y niveles de contaminación, normativa, planes de acción. Por fin se describe una metodología tentativa de estimación de las emisiones para mejorar el conocimiento sobre los impactos de prácticas de movilidad y hacer hincapié de las desigualdades ecológicas.

Este trabajo se basa en una revisión de la literatura especializada y otras fuentes documentarias: monografías Modural, encuestas de movilidad, documentos jurídicos (normativa, contratos), bases de datos de factores de emisión, inventarios de vehículos. También se realizaron entrevistas académicas e institucionales así como observaciones de terreno entre noviembre 2021 y febrero 2022.

Se describen a continuación las conclusiones más destacables de esta investigación.

Herencia neoliberal y guerra del centavo

Ambas ciudades tuvieron un crecimiento urbano desordenado y en su mayoría informal en la segunda mitad del siglo XX marcado por la escasa intervención de los actores públicos. De la informalidad de la ciudad devino la del transporte público, cuyas rutas operadas con vehículos cada vez más pequeños acompañaron el crecimiento de las periferias en las dos ciudades. Las modalidades de transporte tradicional, con varios grados de informalidad según su nivel de acatamiento de las regulaciones por los operadores, proveyeron opciones de viajes y acceso a las oportunidades de la ciudad para una extensa parte de la población, y particularmente a los habitantes de las periferias populares. En este sentido, estas formas de transporte sin planear vinieron supliendo las falencias de las autoridades en proponer alternativas viables, y con ellas se construyeron ciudades donde predominan formas colectivas de movilizarse. Además, generaron un ecosistema de empleos en torno a la movilidad del cual sigue viviendo alrededor del 5% de la población urbana. Sin embargo, este conjunto de características del transporte tradicional, que se ha llegado a denominar guerra del centavo por el cineasta colombiano Ciro Durán (1985), ha traído consigo muchos problemas aún persistentes, sobre todo en Lima: la congestión es importante en las avenidas que concentran la mayoría de la demanda a la vez que las zonas menos rentables tienen poca frecuencia. Los pasajeros sufren pésimas condiciones de viaje y hasta pueden arriesgar su vida. Del otro lado, los conductores tienen condiciones de trabajo agotadoras y ninguna seguridad laboral dado que se inserten debajo de una estructura jerárquica que favorece unos propietarios de flota y empresas muy poderosos (ver Ilustración 1).

Ilustración 1 – Jerarquía de los actores de la guerra del centavo. Vigente en Bogotá hasta el desarrollo del SITP (2012-2022) y todavía vigente en Lima. Elaboración propia en base a Ardila-Gómez, 2004; Bielich Salazar, 2009; Burbano Valente et Fernández, 2012.

Reforma del transporte: entre adhesión del transporte tradicional y retos de financiamiento

El bajo nivel de servicio ofrecido por la guerra del centavo junto con una voluntad política de retomar cierto control sobre el transporte público después de experiencias neoliberales de intensidad y duración variables son unas de las causas de los intentos de reforma del transporte público en las ciudades estudiadas desde finales de los años 1990. Un reto mayor de estas reformas es la integración del transporte tradicional, por su fuerte peso político y las implicaciones sociales de su transformación. Asimismo, la integración de los actores del transporte tradicional en la conformación del sistema Transmilenio en el 1998-2000 fue clave en el éxito y la implementación de la reforma en Bogotá. En cambio, los intentos de reforma en Lima desde 2011, fallidos o con alcance reducido hasta la fecha, se concibieron principalmente sin el transporte tradicional. En todo caso, ambas ciudades cuentan con pocas fuentes de financiamiento y dependen mucho de la contribución de los usuarios, lo que genera una baja calidad de servicio y costos altos sobre todo para los más pobres.

El tema se ha vuelto urgente en Bogotá con el despliegue a partir de 2012 del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), concebido con la última fase de la reforma que buscaba terminar con la guerra del centavo: el arranque fue difícil, con quiebras de operadores y dificultades para realizar la oferta prevista, entre otros problemas. El subsidio del sistema por el Distrito de Bogotá alcanza altos niveles en la actualidad y busca perpetuar el SITP resolviendo los problemas de cobertura y frecuencia a la vez que el precio del pasaje sigue siendo muy elevado. Pero la escasez de recursos públicos es al origen de la búsqueda y definición de fuentes alternativas, un tema aún no resuelto a pesar del desarrollo del pico y placa solidario en 2021 y de un proyecto piloto de cobro por estacionamiento en vía. En Lima, si bien la conformación de la ATU y últimamente la pandemia de Covid-19 han vuelto a cuestionar la necesidad de buscar recursos alternativos para el transporte público, el tema sigue segundario en la agenda política. La mala calidad del transporte público tiene consecuencias desalentadoras sobre todo en Bogotá: a pesar de que culminara la reforma en 2022, su partición modal fue disminuyendo año tras año a favor de modos individuales motorizados, entre ellos la motocicleta, y la pandemia de Covid-19 no contribuyo a revertir la tendencia. Esta individualización de la movilidad tiene consecuencias inmediatas sobre la contaminación del aire, la congestión y la accidentabilidad.

Ilustración 2 – Los dos componentes del SITP en Bogotá en 2022. Elaboración propia.

Del envejecimiento del transporte público al estallido del parque privado

El parque vehicular de transporte público en las dos ciudades es antiguo. Bogotá implementó una política de renovación de flota de forma simultánea al desarrollo de Transmilenio desde los 2000 que se aceleró en los últimos años con la llegada de buses a gas natural vehicular, diésel Euro VI y ahora eléctricos. Pero el parque privado tuvo un aumento fuerte en Bogotá durante la última década, sobre todo las motos. En Lima, no se conoce la evolución del parque automotor privado, la cual se tiene que aproximar por las importaciones.

A largo plazo, la individualización de la movilidad plantea graves problemas de dependencia a las energías fósiles y contribución a la externalidad global de cambio climático por el aumento de las emisiones de GEI. El principal reto de las autoridades públicas en las dos ciudades estudiadas es plantear una política de movilidad sistémica que atienda los problemas actuales y evite un aumento de las distancias diarias. Las instituciones son actores clave para ello: el Distrito Capital de Bogotá goza de mayor autonomía frente al Estado y poder de decisión que la Municipalidad Metropolitana de Lima. El nivel de integración política es también mucho más alto en Bogotá que en Lima. La cuestión de la circulación de modelos entre ciudades es interesante, que sea “norte-sur” pero sobre todo “sur-sur” dado que las reformas llevadas a cabo en México (CDMX) y Chile (Santiago) fueron fuentes de inspiración y análisis tanto para Colombia como El Perú. Las todavía bajas tasas de motorización de Bogotá y Lima, y las políticas públicas a favor de los modos activos en desarrollo en Bogotá son insumos interesantes para ello.

Ilustración 3 – Evolución del parque automotor en Bogotá. Elaboración propia en base a Montezuma, 2000 ; Bocarejo, 2015 ; Secretaría Distrital de Movilidad, 2017 ; Alcaldía Mayor de Bogotá, 2020.

 


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