Le défi de la mobilité durable à Bogotá et Lima : un regard sur les politiques publiques

Par Hugo Thomas (Université Rennes 2) [Versión español aquí]

Le rapport de recherche La mobilité durable à Bogotá et Lima (disponible en espagnol sur hal : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-03673187) réalisé par Hugo Thomas pendant son stage analyse et compare les politiques publiques du transport et de la mobilité à Bogotá et Lima.

Les principaux sujets développés dans ce document sont les suivants. Les trajectoires de développement urbain suivies par Bogotá et Lima dans la deuxième moitié du XXème siècle sont décrites, en insistant sur la production informelle de ces deux villes et la constitution de tout un écosystème du transport artisanal connu en espagnol comme la guerra del centavo (la « guerre du sou »). Les politiques publiques du transport urbain depuis la fin des années 1990 sont analysées en profondeur, et notamment l’importante réforme du transport public à Bogotá ainsi que ses principaux défis, dans un contexte de diminution de la part modale du transport public. Des éléments de compréhension sur les externalités du transport urbain sont également fournis, en insistant sur les gaz à effet de serre (GES) et la pollution atmosphérique : le parc de véhicules et les niveaux de pollution, la législation, les plans d’action. Enfin, un essai de méthodologie d’estimation des émissions, pour améliorer la connaissance sur les impacts des pratiques de mobilité et mettre en exergue les inégalités écologiques, est décrit.

Ce travail se base sur la littérature spécialisée et autres sources documentaires : monographies Modural, enquêtes de mobilité, documents juridiques (législation, contrats), bases de données de facteurs d’émission, inventaires de véhicules. Des entretiens académiques et institutionnels ont également été réalisés, ainsi que des observations de terrain, entre novembre 2021 et février 2022.

Les conclusions les plus importantes sont décrites ci-dessous.

Héritage néolibéral et guerra del centavo

Les deux villes ont subi une croissance urbaine désordonnée et en grande partie informelle pendant la deuxième moitié du XXème siècle, marquée par une faible participation des acteurs publics. De l’informalité de la ville découle celle du transport public, dont les lignes exploitées avec des véhicules de plus en plus petits ont accompagné la croissance des périphéries des deux villes. Les modalités du transport artisanal, avec divers degrés d’informalité selon le niveau de respect des réglementations par les exploitants, ont permis à une grande partie des habitants, surtout des périphéries populaires, d’accéder aux opportunités de la ville. Ainsi, ces offres de transport non planifiées sont venues pallier l’incapacité des autorités à fournir des alternatives viables, et avec elles se sont construites des villes où dominent des façons de se déplacer collectives. Par ailleurs, elles ont engendré un écosystème d’emplois autour de la mobilité dont dépend à l’heure actuelle environ 5% de la population urbaine. Cependant, cet ensemble de caractéristiques du transport artisanal, qui a été appelé guerra del centavo par le cinéaste colombien Ciro Durán en 1985, a provoqué de nombreux problèmes toujours non résolus, surtout à Lima : la congestion du trafic est importante sur les avenues qui concentrent la majorité de la demande, tandis que les secteurs moins rentables reçoivent peu de fréquences. Les passagers subissent des conditions de déplacement médiocres et vont jusqu’à risquer leur vie. D’autre part, les conditions de travail des conducteurs sont harassantes et la sécurité au travail absente, car ceux-ci s’insèrent tout en bas d’une hiérarchie dominée par quelques entreprises et propriétaires de flotte de véhicules très puissants (voir Figure 1).

Figure 1 : Hiérarchie des acteurs de la guerra del centavo. En vigueur à Bogotá jusqu’au déploiement du SITP (2012-2022) et toujours en vigueur à Lima. Élaboration personnelle à partir de (Ardila-Gómez, 2004 ; Bielich Salazar, 2009 ; Burbano Valente et Fernández, 2012).

Réforme du transport public : entre adhésion du transport artisanal et défis de financement

Le faible niveau de service proposé par la guerra del centavo, et une volonté politique de reprendre en partie le contrôle sur le transport public à la suite d’expériences néolibérales d’intensité et de durée variables, sont quelques-unes des causes des tentatives de réforme du transport public depuis la fin des années 1990 dans les villes étudiées. L’un des principaux défis de ces réformes est l’intégration du transport artisanal, de par son fort poids politique et les implications sociales de sa transformation. Ainsi, l’intégration des acteurs du transport artisanal lors de l’élaboration du système Transmilenio en 1998-2000 a été cruciale dans l’implémentation et le succès de la réforme à Bogotá. À Lima en revanche, les tentatives de réforme depuis 2011, avec des effets des plus limités, ont été conçues principalement sans le transport artisanal. Dans les deux cas, ces villes disposent de faibles ressources financières et sont très dépendantes de la contribution des usagers à travers le prix du ticket, ce qui génère une faible qualité de service et des coûts élevés surtout pour les plus pauvres.

Le problème est devenu urgent à Bogotá en 2012 avec la mise en place du Système Intégré de Transport Public (SITP), la dernière phase de la réforme, dont le but était d’en finir avec la guerra del centavo : le démarrage a été laborieux, certains exploitants ayant fait faillite et d’autres ayant du mal à réaliser l’offre prévue, parmi les principaux problèmes rencontrés. En 2022, le niveau de subvention du système par le District de Bogotá est particulièrement élevé ; il vise à pérenniser le SITP et résoudre les problèmes de couverture et fréquence alors même que le prix du ticket reste très élevé. Mais la rareté des ressources publiques impose de chercher et définir des sources alternatives, un problème encore non résolu malgré le développement du pico y placa solidario (combinaison de la circulation alternée avec un péage urbain) en 2021 et un projet de stationnement payant en phase de test en voirie. À Lima, même si la création de l’Autorité des Transports Urbains (ATU) et la récente pandémie de Covid-19 ont remis sur la table la nécessité de chercher des financements alternatifs pour le transport public, ce sujet occupe une place secondaire dans l’agenda politique. La mauvaise qualité du transport public a des conséquences décourageantes, surtout à Bogotá : malgré l’achèvement de la réforme en 2022, sa part modale n’a fait que diminuer année après année au profit des modes individuels motorisés, et notamment la moto. La pandémie de Covid-19 n’a pas contribué à inverser la tendance. Cette individualisation de la mobilité a des conséquences immédiates sur la pollution atmosphérique, la congestion et le taux d’accidents.

Figure 2 : Les deux composantes du SITP à Bogotá en 2022. Élaboration personnelle.

Du vieillissement du parc de transport public au boom des véhicules individuels

Le parc de transport public dans les deux villes est ancien. Bogotá a mis en place une politique de rénovation de celui-ci conjointement au développement de Transmilenio depuis les années 2000, qui s’est accélérée dernièrement avec l’arrivée de bus au GNV, diésel Euro VI et désormais électriques. Mais le parc de véhicules individuels a très fortement augmenté à Bogotá durant la dernière décennie, surtout en ce qui concerne les motos. À Lima, on ne connaît pas bien l’évolution du parc individuel, qu’il faut estimer à partir des importations.

À long terme, l’individualisation de la mobilité engendre de graves problèmes de dépendance aux énergies fossiles et de contribution à l’externalité globale du changement climatique du fait de l’augmentation des émissions de GES. Le principal défi des pouvoirs publics dans les deux villes étudiées est de mettre en place une politique systémique de mobilité qui réponde aux problèmes actuels tout en évitant une augmentation des distances quotidiennes. Les institutions sont des acteurs clés pour cela : le District Capital de Bogotá jouit d’une autonomie par rapport à l’État et de pouvoirs de décision bien plus grands que la Municipalité Métropolitaine de Lima. Bogotá a également un plus grand degré d’intégration politique que Lima. La question de la circulation des modèles entre villes est intéressante, qu’elle soit « nord-sud » mais également et surtout « sud-sud » car la Colombie et le Pérou se sont notamment inspirés des réformes déployées au Mexique (Mexico) et au Chili (Santiago). Les faibles niveaux de motorisation à Bogotá et Lima, et les politiques publiques en faveur des modes actifs en développement à Bogotá, sont pour cela des observations intéressantes.

Figure 3 : Évolution du parc de véhicules à Bogotá. Échelle logarithmique. Élaboration personnelle à partir de (Montezuma, 2000 ; Bocarejo, 2015 ; Secretaría Distrital de Movilidad, 2017 ; Alcaldía Mayor de Bogotá, 2020).


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